Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за нарушение земельного законодательства
Обеспечение правомерного, юридически корректного поведения субъектов земельных правоотношений является важнейшей задачей земельного права. Ее реализация требует оптимального соотношения в правовом регулировании позитивного и негативного стимулирования.
Оптимальность достигается, прежде всего, наличием в правовой системе необходимого набора норм позитивного стимулирования и обязательным подкреплением их системой норм об ответственности, в чем проявляется функциональное взаимодействие двух правовых методов — убеждения и принуждения. В соответствии со статей 122 Закона РК "О земле", определяющей общие основы правоотношений ответственности в земельной сфере, физические и юридические лица, государственные органы и их должностные лица, виновные в нарушении земельного законодательства, несут юридическую ответственность в порядке, установленном законодательными актами Республики Казахстан.
Юридическая ответственность, пронизывая всю систему правового регулирования, призвана обеспечивать принудительное исполнение практически всех нормативных предписаний и запретов. Но следует иметь в виду, что юридическая ответственность выступает крайним средством в цепочке правового упорядочения и вступает в действие лишь в случаях отклоняющегося поведения субъектов земельных правоотношений.
Юридическая ответственность представляет собой одну из разновидностей мер государственного принуждения, наступает за совершение правонарушения и состоит в обременении правонарушителя обязанностью претерпевать неблагоприятные последствия личного и имущественного характера.
Юридическая ответственность всегда связана только с правонарушением, является специфической, особой реакцией на правонарушение, при этом характеризуется тремя обязательными признаками: государственным принуждением; осуждением правонарушения и его субъектов; наличием неблагоприятных последствий для правонарушителя. Важно отметить, что главным, определяющим и принципиально отличающим юридическую ответственность от иных мер принуждения признаком является наступление для правонарушителя неблагоприятных юридических последствий.304 Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Большинство юристов под отрицательными последствиями подразумевают не любые меры государственного принуждения, а только те, которые предусматривают новую, дополнительную обязанность или же лишение права. Поэтому принуждение, реализуемое в плоскости юридической ответственности, всегда влечет дополнительные обременения, обязанности, лишения материального, морального, личностного характера. В этом смысле принуждение правонарушителей к претерпеванию лишений, ограничений — как дополнительная обязанность к ранее существующей — является исключительной прерогативой юридической ответственности110.
Государство, применяя юридическую ответственность за земельные правонарушения, преследует несколько целей: стимулирование соблюдения под страхом наказания земельно-правовых норм, пресечение совершаемого земельного правонарушения, адекватная государственная правовая оценка личности правонарушителя и самого правонарушения, степени вредности и опасности его последствий Итогом же применения юридической ответственности является: восстановление нарушенных общественных земельных отношений, включая принудительное исполнение субъектом предусмотренных законом обязанностей; материальная и моральная компенсация за посягательства на охраняемые отношения; возложение на виновного дополнительных обременении и обязанностей; воздействие на личность и правовой статус нарушителя путем лишения, ограничения его определенных прав; коррекция поведения субъектов земельных отношений, направление в необходимое правовое русло; предупреждение совершения новых правонарушений; обеспечение тем самым стабильности и упорядоченности в охраняемой сфере земельных отношений.
В самом широком смысле система юридической ответственности направлена на выполнение охранительной функции, суть которой заключается в защите существующего земельного строя и вытеснении из сферы земельных отношений негативных явлений и процессов. Одновременно она призвана содействовать возникновению, развитию и закреплению, во взаимодействии с другими регулирующими средствами, новых позитивных тенденций, порядков и правил в земельных отношениях.
Цели, специфика среды и условий проявления регулятивного воздействия " эидической ответственности предопределяют соответственно колт- Содержание и сущность функций юридической ответствен-
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за 305
нарушение земельного законодательства
Юридическая ответственность характеризуется одновременным наличием в ней превентивной (предупредительно-воспитательной)' репрессивной (карательной); компенсационной (восстановительной), а также сигнализационной функций. Следует иметь в виду, что не все виды ответственности, взятые в отдельности, могут обладать полным набором вышеуказанных функций. Та или иная функция может отсутствовать. При наличии же их соотношение в разных видах ответственности имеет существенное различие. В нормах гражданско-правовой ответственности за земельное правонарушение, например, доминирует компенсационная функция.
В уголовной, административной ответственности превалирует нака-зательно-карательная функция. Универсальной представляется превентивная функция. Причем она реализуется (во всяком случае имеет равную потенциальную возможность для своей реализации) в одинаковой мере через все виды ответственности. Другие функции по отношению к превентивной имеют подчиненный (служебный) характер и в конечном итоге направлены на ее осуществление. Изложенное говорит о взаимосвязанности всех функций.
Существует определенное "разделение труда" между видами юридической ответственности, согласно которому каждый из них имеет свою сферу действия. И от того, как охватывается соответствующая сфера конкретным видом ответственности и достигается необходимая степень реализации его функции, зависит результативность всей системы юридической ответственности. При этом количество и пропорции подлежащих реализации функции юридической ответственности каждый раз дифференцируются в зависимости от характера и последствий, а также от субъектов земельного правонарушения.
Разделение функций между видами юридической ответственности прослеживается также и в следующих правилах. Уголовная и административная ответственность за земельное правонарушение наступает в отношении виновных граждан и должностных лиц. В ряде случаев к административной ответственности привлекаются также и юридические лица. Такая законодательная практика существует во многих странах, в частности в Российской Федерации. При этом эти два вида ответственности, специфику и сходство которых определяет карательная функция в силу совпадения их регулятивных характеристик, применяются исключительно на альтернативной основе. За одно и то же правонарушение виновный субъект не может привлекаться одновременно и к уголовной, и к административной ответственности. Будучи основными видами ответственности, реализующими карательную функцию, они тесно взаимодействуют. Разграничение сферы их применения проводится по объективному критерию — степени общественной опасности правонарушения.[ 306 Глава 14. Понятие и виды юридической ________ ответственности за земельные правонарушения
Там, где на основе этого критерия определяется предельно нижняя точка действия уголовной ответственности, начинается сфера применения административной ответственности (лишь в рамках трудовых правоотношений подключается также и дисциплинарная ответственность). И наоборот, как только административная ответственность становится бессильной к адекватной оценке правонарушения, из-за повышения степени его общественной опасности, должна проявлять себя уголовная ответственность.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения не ■" означает какого-либо самостоятельного вида социальной, ретроспективно-правовой ответственности. Здесь речь можно вести только как о комплексе норм, устанавливающих уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную и иную правовую ответственность за земельные правонарушения. Эти нормы объединяет единство объекта их воздействия — сфера земельных отношений.
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой упорядоченную в определенную систему нормативно-правовую общность — правовой институт отрасли земельного права, включающий нормы административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, а также земельно-правовой ответственности за противоправные деяния в сфере земельных отношений. Указанной нормативной общности, условиям и сфере ее применения свойственен ряд особенностей, которые в обобщенном виде заключаются в следующем.
1. Нарушения, за которые применяется рассматриваемый блок правовой ответственности, всегда связаны с землей, воздействуют на ее функциональные характеристики или качественные параметры. 2. Формы противоправного воздействия на землю весьма различны; например, непосредственное (самовольное занятие земельного участка) и опосредованное (загрязнение водоема, приведшее к причинению ущерба земле). 3. Наряду с традиционными видами юридической ответственности применяются специальные меры юридического воздействия — земельно-правовые санкции, регулятивная сущность которых весьма схожа, либо полностью совпадает с мерами юридической ответственности. 4. Земельно-правовое нарушение и применение к виновному мер юридической ответственности, как правило, не влечет прекращения права собственности на земельный участок, права землепользования виновного лица. Применение санкций указанного порядка является исключительной мерой. Действует принцип: никто не может быть лишен права собственности на земельный участок и иных вещных прав на землю, иначе как по основаниям, определенным Законом "О земле" и другими законодательными актами. 5. Значительное число земельных правонарушений одновременно являются экологическими, водными, лесными правона-
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за 307
нарушение земельного законодательства
рушениями. 6. Санкции за земельные правонарушения содержатся, как правило, не в самих земельно-правовых актах, а в нормах других отраслей: уголовной, административной, гражданско-правовой и т.д. 7. Во всех видах юридической ответственности за земельные правонарушения преобладают санкции имущественного характера.
Юридическая ответственность, применяемая в сфере земельных отношений, эффективна только в комплексе с другими формами и мерами социального, правового регулирования.
Деятельность по упорядочению земельных отношений складывается как бы из трех функционально-целевых компонентов: организационно-превентивный; компенсационно-восстановительный; юридическая ответственность.
Организационно-превентивная деятельность направлена на всеобъемлющее регламентирование правомерной деятельности субъектов земельных правоотношений, создание необходимых условий и стимулов для осуществления ими всего комплекса земельных прав и обязанностей. Здесь важнейшей мерой представляется адекватное, нормативно-правовое отражение потребностей, требующее, во-первых, непрерывной коррекции правовых установлений, дозволений и запретов, в соответствии с изменяющимися приоритетами и задачами практики земельных отношений; во-вторых, наличия и устойчивого структурно-функционального обеспечения правореализации и правоприменения.
Компенсационно-восстановительный компонент включает совокупность различных мер, применяемых к случаям правомерного, санкционированного негативного воздействия на земельные ресурсы. Сюда, в частности, относятся: обязательное снятие, перенесение и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель, рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств после завершения работ, связанных с нарушением земель; возмещение потерь лесохозяйственного производства при изъятии лесных земель для нелесохозяйственных нужд; возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд; освоение равноценной земельной площади и вовлечение ее в соответствующий хозяйственный оборот взамен исключенного из оборота земельного участка.
Юридическая ответственность вступает в действие в тех случаях, когда не срабатывают или оказываются недостаточными организационно-предупредительные, восстановительные меры и в результате чего совершаются правонарушения. Охранительные отношения юридической ответственности по фактам земельных правонарушений возникают не только по материалам природоохранительных, землеохранных и правоохранительных органов, но и по заявлениям граждан, требованиям и искам общественных объединений, учреждений и предприятий.308 Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Закон "О земле" содержит общую норму, любое нарушение которой должно привести в движение механизм юридической ответственности: осуществление субъектами земельных отношений принадлежащих им прав не должно наносить вреда земле как природному объекту, окружающей природной среде, а также правам и правомерным интересам других лиц (статья 5 Закона "О земле"). Однако привлечение к ответственности лица, нарушившего указанную норму, возможно лишь в том случае, если закон содержит меру государственного принуждения (санкцию) в отношении конкретных видов правовых отклонений и нарушений.
Санкции юридической ответственности определяют меры и пределы ответственности за совершенное нарушение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение правовых требований. Иначе говоря, санкции выражают параметры неблагоприятных последствий в отношении субъекта правонарушения.
Будучи средством (способом) реализации функций юридической ответственности, санкции подразделяются на: карательные (конфискация земельного участка; административный арест; лишение свободы; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью); правовосстановительные (восстановление нарушенных вещных прав на землю, возврат самовольно захваченного земельного участка; отмена неправового административного земельного акта); правоограничительные (ограничение, приостановление права землепользования); компенсационная (возмещение вреда).
Прежде всего и в значительной степени именно характер санкций юридической ответственности выражает особенности и определяет назначение административного, уголовного, гражданско-правового, земельно-правового и других видов ответственности, призванных реагировать на земельные правонарушения.
§ 14.2. Административно-правовая ответственность за земельные правонарушения
Среди всех видов юридической ответственности административная ответственность является наиболее разработанной и преобладающей в нормативно-правовом массиве об ответственности за земельные правонарушения.
Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, содержащего необходимые признаки состава противоправного деяния в сфере земельных отношений
Административным правонарушением в области охраны и использования земель, исходя из смысла статьи 28 КоАП РК, следует считать
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 309
за земельные правонарушения
противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, или противоправное действие либо бездействие юридического лица, посягающее на охраняемый законом земельный правопорядок, права и законные интересы субъектов земельных отношений, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Административная ответственность применяется за нарушения земельного законодательства и причинение вреда земельным ресурсам, либо создание реальной угрозы его причинения, если эти правонарушения по своему характеру, степени общественной опасности не требуют в соответствии с законодательством уголовного преследования.
Разграничение составов преступлений и административных проступков проводится исходя из степени общественной опасности противоправного деяния, определяемой по объективным и субъективным признакам: наличие и размер ущерба (вреда); неоднократность, повторность деяния; форма вины.
Традиционно большинство административных земельных проступков законодателем относится к так называемым формальным составам, и угроза причинения или наличие вреда не рассматривается в качестве обязательного условия наступления ответственности.
Достаточным основанием для приведения в действие механизма административно-правовой ответственности является сам факт совершения противоправного деяния — игнорирование административно-правового предписания, нарушение административно-правового запрета и т.д. Практически все составы земельных правонарушений, содержащиеся в КоАП РК, по своей конструкции относятся к формальным составам, то есть в перечень их необходимых признаков не включены общественно опасные, вредные последствия деяния. Согласно конструкции абсолютного большинства составов административных проступков уже само противоправное деяние представляет общественную опасность, поэтому противоправное деяние и его опасность получают соответствующую правовую оценку, а лица, совершившие его, подвергаются юридическому воздействию. Например, юридически значимыми, влекущими административную ответственность деяниями являются: нарушение экологических требований по охране земель; невыполнение предписаний и требований по охране земель и землепользованию; отказ от предоставления или искажение информации о состоянии земель и использовании земельных ресурсов; несообщение о'производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ; нарушение права собственности на землю; использование земель не по целевому назначению; невыполнение требований природоохранного режима использования земель; самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель и т.д. (статьи 113, 118, 240, 242, 253, 254,-257, 258 КоАП РК).310 Глава 14. Понятие и виды юридической _________ ответственности за земельные правонарушения
В отличие от вышеизложенного, уголовная ответственность наступает, как правило, за земельные правонарушения с материальными соста-. вами, охватывающими как само деяние, так и его последствия. Здесь при конструировании составов законодатель прежде всего исходит из факта ущерба или угрозы его реального причинения, характера и масштабов неблагоприятных последствий: отравление земельных ресурсов, а также совершение иных действий, вызвавших или способных вызвать экологическую катастрофу (статья 161 УК РК); причинение существенного вреда правам и законным интересам (статья 186 УК РК); причинение значительного (статья 187 УК РК) и крупного (статья 188 УК РК) ущерба; существенное загрязнение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, ухудшение природных свойств земли (статья 285 УК РК) и т.д.
Одни и те же или же смежные противоправные деяния могут быть разграничены на уголовные и административные по признаку повтор-ности. В этих случаях повторность противоправного деяния в течение определенного законодательством срока является основанием для отнесения его к разряду уголовного деяния
Форма вины также может учитываться при разграничении административных проступков и уголовных деяний в сфере земельных отношений.
Умышленный характер деяния свидетельствует о большей степени его опасности и нередко в законодательной практике именно это обусловливает необходимость криминализации деяний. В отдельных случаях при прочих равных условиях возможно учитывать, по крайней мере, теоретически это не исключается, в качестве разграничивающего критерия административного проступка от уголовного деяния статус правонарушителя, его должностное положение, функциональные обязанности.
В прежнем законодательстве об административных правонарушениях субъектами административной ответственности могли быть признаны только граждане и должностные лица, виновные в совершении административного земельного проступка (КоАП КазССР). Теперь, в результате принятия нового КоАП РК, перечень субъектов административной ответственности пополнился юридическими лицами. В соответствии со статьей 31 КоАП РК к административной ответственности наряду с физическими лицами привлекаются и юридические лица. Указанное новшество в административном законодательстве является принципиальным, поскольку вносит серьезные изменения в сущность, содержание и пределы действия административной ответственности.
В природоохранной и землеохранной деятельности целого ряда зарубежных стран уже достаточно давно и широко практикуется привлечение к административной ответственности юридических лиц. В истории советского законодательства также были известны случаи,
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 311
за земельные правонарушения
когда юридические лица признавались субъектами административной ответственности111.
В условиях рынка подобный подход введен в законодательную практику ряда стран СНГ, включая Россию, что представляется вполне обоснованным в силу функционально-целевых характеристик и преимуществ административной ответственности.
Закон выдвигает целый ряд правовых принципов и требований для признания физических и юридических лиц субъектами административной ответственности за земельные правонарушения. Они выражены в ряде положений административного законодательства.
Физическое лицо должно быть вменяемым и достигшим ко времени совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое ко времени совершения административного проступка находилось в состоянии невменяемости или не достигшее установленного возраста (статьи 31—33 КоАП РК). Исключает ответственность также отсутствие вины. Закон без каких-либо оговорок придерживается принципа вины. Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда, не допускается (п. 1 статьи 13 КоАП РК). Должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, подлежит ответственности на общих основаниях (статья 34 КоАП РК).
Юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных законом.
Структурные подразделения юридического лица, являющиеся самостоятельными налогоплательщиками и совершившие административные правонарушения в области налогообложения, несут административную ответственность как юридические лица (статья 36 КоАП РК).
Если в нормах КоАП РК не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того и другого лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Иностранцы, иностранные юридические лица и лица без гражданства, совершившие на территории Республики Казахстан администра-312 Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
тивные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (статьи 36, 37 КоАП РК).
Вопрос об административной ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Республики Казахстан дипломатическими представителями иностранных государств и иными иностранцами, которые пользуются иммунитетом, разрешается в соответствии с нормами международного права (статья 37 КоАП РК).
При рассмотрении вопросов о субъектах административной ответственности за земельные правонарушения очень важно освоить еще одно положение нового административного законодательства. Наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (п. 2 статьи 28 КоАП РК). Указанная норма направлена на обеспечение принципа неотвратимости наказания всех виновных лиц и полной реализации функций юридической ответственности в соответствующих административных, охранительных отношениях.
В действующем законодательстве в ряде случаев статус субъекта является квалифицирующим признаком, основанием для дифференциации санкции. Поэтому одни и те же деяния влекут различные уровни административного наказания. При этом наиболее высокие, предельные размеры административных санкций установлены в отношении юридических лиц. Как правило, повышенная ответственность предусмотрена законом и по отношению к должностным лицам.
Так, например, если правонарушения связаны с несоблюдением установленных правил землепользования или охраны земель, в отношении должностных лиц по сравнению с гражданами устанавливается более строгая санкция.
Прежде административное законодательство РК, в отличие от уголовного, не содержало определения должностного лица. КоАП РК восполнил этот пробел (примечание статьи 34). Исходя из законодательного определения, должностным лицом в сфере земельных отношений следует считать не любое лицо, занимающее должность в органе государственного управления, учреждении, организации или предприятии, а только лицо, которому в установленном порядке и на законных основаниях возложены функции представителя власти либо выполняющий руководящие, организационные, распределительные, контрольно-надзорные или административно-хозяйственные функции либо обязанности, связанные с охраной и рациональным использованием земель.
Административная ответственность в сфере земельных отношений обладает следующими общепризнанными преимуществами: отно-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 313
за земельные правонарушения
сительно несложная процедура применения; возможность оперативного реагирования на административный проступок; достаточно чувствительный заряд карательно-компенсационной функции; возможность пресечения правонарушения, не дожидаясь вредных последствий противоправного деяния; повышенный предупредительно-профилактический эффект, ввиду возможности реализации принципа неотвратимости наказания "по горячим следам" правонарушения, относительно короткий промежуток во времени между проступком и реальным наказанием; коррекция отклоняющегося поведения с наименьшими потерями и лишениями для виновного лица; вневедомственность административного взыскания.
Административная ответственность наступает только в отношении тех противоправных деяний, которые сформулированы в законе в виде конкретных составов земельных административных проступков.
Законодательство страны об административных правонарушениях состоит из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в Кодекс об административных правонарушениях (статья 1 КоАП РК). Применение административно-правовой ответственности за земельные правонарушения основывается на системе принципов, прямо закрепленной в КоАП РК: законность (статья 9); исключительность компетенции суда (статья 10); равенство граждан перед законом (статья 11); презумпция невиновности (статья 12); принцип вины (статья 13); недопустимость повторного привлечения к административной ответственности (статья 14); неприкосновенность личности (статья 16); неприкосновенность собственности (статья 19) и другие общеправовые, межотраслевые принципы (статьи 15, 17, 18, 20—27).
Степень административно-правового воздействия на земельные правонарушения по сравнению с прежним законодательством еще более усилилась. Об этом свидетельствуют увеличение количества зем-леохранных статей и составов земельных административных проступков, содержащихся в КоАП РК.
Перечень составов административных проступков в сфере земельных отношений с указанием санкций содержится главным образом в двух главах КоАП РК: административные правонарушения, посягающие на собственность (глава 13); административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов (глава 19). В указанных главах КоАП РК имеются 14 сугубо "земельных" статей: 118 — нарушение права на землю; 119 — самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель; 120 — нарушение установленного порядка утверждения землеустроительной документации; 121 п.1 — уничтожение межевых границ земельных участков; 134 — незаконное проникно-314 Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
вение на чужой земельный участок; 250 — порча земли; 251 — нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; 252 — невыполнение требований природоохранного режима использования земель; 253 — использование земель не по целевому назначению; 254 — нарушение сроков возврата временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; 255 — проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка; 256 — нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков; 257 — сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства; 258 — искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель.
В них содержится описание признаков более 50 составов земельных административных правонарушений. Лишь одна статья 250 КоАП РК (порча земли) позволяет сконструировать около 10 составов земельных правонарушений: уничтожение плодородного слоя почвы (умышленное, неосторожное); самовольное снятие плодородного слоя почвы с целью продажи или передачи ее другим лицам (умышленное); отравление земли (умышленное, неострожное); загрязнение земли химическими, биологическими, радиоактивными и иными опасными веществами; заражение земли бактериально-паразитическими или характерными вредными организмами (умышленное, неосторожное).
Кроме того, к земельным правонарушениям могут быть применены также и такие генерализованные нормы, содержащиеся, например, в статьях 240, 241, 242 КоАП РК (нарушение экологических требований по охране окружающей среды; невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользованию), если характер и последствия деяний не предусмотрены либо не охватываются конструкциями специальных земельных составов правонарушений.
Отдельные специальные составы административных правонарушений, связанные с землей и содержащие при этом признаки земельных правонарушений, находятся в главах 13, 20 КоАП РК. Из перечня правонарушений этих глав определенную земельно-правовую направленность имеют, например, такие деяния, как: проезд по посевам или насаждениям; потрава посевов; порча или уничтожение урожая сельскохозяйственных культур; повреждение насаждений; нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растейий и сорняками; нарушение правил по борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками (статьи 131,132, 307, 309 КоАП РК).
Исходя из особенностей диспозиции составов административных земельных правонарушений, последние можно подразделить на следующие группы.
1. Нарушения, посягающие на имущественные права и интересы соб-
§ 14-2. Административно-правовая ответственность 315
за земельные правонарушения
ственников и землепользователей: самовольное занятие земельных участков (статья 119), нарушение сроков возврата временно занимаемых земель (статья 119) или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению (статья 254 КоАП РК); самовольное занятие и обмен земельных участков и совершение иных сделок, посягающих на право собственности на землю (статья 254 КоАП РК); проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка (статья 255 КоАП РК).
2. Нарушения в сфере управления земельным фондом: сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства (статья 257 КоАП РК); искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (статья 258 КоАП РК); нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельного участка (статья 256 КоАП РК) и др.
3. Нарушения правил использования земель: использование земель не по целевому назначению (статья 253 КоАП РК); нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения (статья 251 КоАП РК); непринятие мер по борьбе с сорняками, вредителями и болезнями растений (статьи 307, 309 КоАП РК).
, 4. Нарушения, имеющие экологическую направленность: порча сельскохозяйственных и других земель (статья 250 КоАП РК); невыполнение требований природоохранного режима использования земель (статья 259 КоАП РК); размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов и иные нарушения экологических требований, отрицательно влияющие на состояние земель (статья 240 КоАП РК).
5. Нарушения установленных требований к осуществлению производственно-хозяйственной деятельности на земле: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и т.д.
Некоторые правонарушения, в зависимости от субъекта правонарушения, направленности его умысла и других их особенностей, могут быть отнесены к разным или одновременно к нескольким группам противоправных деяний. Например, уничтожение межевых знаков границ земельных участков и землепользовании (статья 121 КоАП РК) можно рассматривать одновременно как посягательство на имущественные права и интересы собственников и землепользователей и на установленный порядок управления земельным фондом, либо только на одно из них.
Административное законодательство содержит также общие составы административных правонарушений, такие как: нарушение экологических требований по охране окружающей среды; невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользования (статья 240 КоАП РК); несообщение о производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ (статьи 241, 242, 245 и другие КоАП РК). Как было выше отмечено, их применение к316 Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
некоторым земельным правонарушениям возможно в случаях: если земельные правонарушения не предусмотрены или не охватываются конструкциями специальных составов; возникла конкуренция между специальными составами правонарушений в отношении конкретного земельно-правового проступка; противоправное деяние одновременно посягает на два и более объекта охраны. Последний случай является достаточно характерным для сферы экологических и природоресурсо-вых отношений. Так, например, в законодательстве перечисляются следующие виды лесонарушений: нарушение сроков возврата временно занимаемых участков лесного фонда; повреждение и загрязнение леса отходами, химическими веществами и иное нанесение ущерба землям лесного фонда (статья 75 Лесного кодекса РК, статьи 286, 289, 231 КоАП РК). Эти деяния одновременно являются и земельными нарушениями: несвоевременный возврат соответствующего земельного участка, повреждение и загрязнение участка земли, на котором произрастает лесной массив.
Водный кодекс РК (статья 120) предусматривает ответственность за самовольное бурение скважин и строительство водозаборов подземных вод, нарушение водоохранного режима на водосборах, вызывающих водную эрозию почв, также одновременно являющихся земельными правонарушениями.
За совершение административного правонарушения к физическим и юридическим лицам применяется административное взыскание, являющееся мерой государственного принуждения (санкцией) и заключающееся в предусмотренном Законом лишении прав и свобод лица, совершившего такое правонарушение.
Санкция, будучи мерой наказания лиц, совершивших административное правонарушение, направлена на реализацию воспитательной, предупредительной и карательной функций юридической ответственности.
В соответствии со статьей 44 КоАП РК административное взыскание применяется в целях восстановления социальной справедливости и воспитания лица, совершившего правонарушение, в духе соблюдения требований законодательства и уважения правопорядка, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. За совершение административных проступков действующим законодательством предусмотрена возможность применения следующих видов взысканий:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, доходов,
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 317
за земельные правонарушения
денег и ценных бумаг, полученных вследствие совершения административного правонарушения;
5) лишение специального права;
6) лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий;
7) приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя;
8) принудительный снос самовольно возводимого или возведенного строения;
9) административный арест;
10) административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранца или лица без гражданства.
К юридическим лицам за совершение административных правонарушений могут применяться административные взыскания, перечисленные в подпунктах 1)—6), 8), а также приостановление или запрещение деятельности юридического лица (статья 45 КоАП РК).
Из указанного перечня лишь некоторые виды санкций задействованы в административно-правовой охране земельных отношений. Например, в законодательстве отсутствуют составы административной ответственности за земельные правонарушения, предусматривающие такие виды санкций, как: административный арест; лишение специального права, лицензии, специального разрешения; приостановление или запрещение предпринимательской деятельности.
Направленность, сущность санкций указанного порядка не совсем согласуется с природой современных земельных отношений, необходимость их применения не обусловливается содержанием последних. Но тем не менее, нельзя исключить в перспективе возможность применения некоторых из них и расширения тем самым арсенала административных взысканий за земельные правонарушения. Законодатель с учетом развития земельно-правовой практики может распространить их действие в отношении некоторых известных видов земельных правонарушений или разработать новые составы правонарушений с санкциями указанного порядка.
Вместе с тем, законодатель вправе установить ограничение к применению отдельных видов санкций.
Невозможность применения некоторых видов санкций к отдельным категориям субъектов административных правонарушений прямо определена в самом административном законодательстве либо вытекает из особенностей правового статуса субъектов административных правонарушений. Так, в соответствии со статьей 35 КоАП РК военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также прокуроры, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники318 Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
налоговой полиции и таможенных органов за нарушение норм и правил рационального использования природных ресурсов несут административную ответственность на общих основаниях. Однако при этом к ним не могут быть применены санкции в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, курсантам (слушателям) военных и специальных учебных заведений — также и в виде штрафа. Административный арест не может быть применен и по отношению к юридическим лицам.
Для обеспечения эффективности применения системы административных санкций имеет значение деление их на основных и дополнительных. К основным взысканиям отнесены: административный штраф, предупреждение, административный арест. В качестве дополнительных применяются: возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, конфискация, принудительный снос возведенного строения (п. 3 статьи 46 КоАП РК).
Некоторые виды административных санкций могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных. К ним, в частности, отнесены: лишение специального права, предоставленного гражданину или юридическому лицу, лишение или приостановление действия лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства), приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица (п. 2 статьи 46 КоАП РК).
За одно административное правонарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное (дополнительные) административные взыскания (п. 6 статьи 60 КоАП РК).
В сфере земельных отношений основным, наиболее широко применяемым видом административного взыскания является штраф. Возможность применения штрафа предусмотрена санкциями практически всех -> статей об административной ответственности за земельные правонарушения. Хотя административный штраф выражается через определенные денежные суммы, им преследуются лишь предупредительные и карательные цели. Административный штраф не содержит в себе компенсационную нагрузку, поэтому он не может рассматриваться в качестве меры возмещения ущерба. Возможность его применения никак не увязан с фактом ущерба, а при его наличии размер штрафа не всегда определяется факторами ущерба (его масштабы, последствия, характер, способ и т.д.). В силу изложенного привлечение к штрафу не освобождает виновного от обязанности возмещения причиненного ущерба.
Институт административного штрафа в последние годы подвергся значительному усовершенствованию. Расширился перечень оснований и случаев его применения. Учитывая непрерывность денежной инфляции и других факторов, вместо зафиксированных в твердых суммах раз-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность ■ 319
за земельные правонарушения
меров был установлен расчетный порядок определения размера штрафов. При этом законом определены максимально допустимые и минимальные размеры административных штрафов, устанавливаемые с учетом статуса субъектов правонарушений (нижние и верхние пределы). Размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может быть менее одной десятой месячного расчетного показателя, штрафа, налагаемого на должностное лицо, — менее пяти месячных расчетных показателей, а штрафа, налагаемого на юридическое лицо, — менее двадцати месячных расчетных показателей. Размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может превышать двухсот месячных расчетных показателей, на должностное лицо — четырехсот месячных расчетных показателей, на юридическое лицо — двух тысяч месячных расчетных показателей (п.п. 2, 3 статьи 48 КоАП РК).
Исчисление по принципу кратности по отношению к месячному расчетному показателю (минимальному размеру заработной пл.аты), действующему на момент наложения административного взыскания, обеспечило гибкое реагирование размеров штрафов на инфляцию и значительное увеличение абсолютных размеров штрафов, что привело к определенному усилению эффективности данного вида наказания.
Административные штрафы применяются исключительно теми государственными органами и их должностными лицами, которые прямо указаны в законе. К настоящему времени значительно расширился также и круг субъектов, имеющих право наложения административного штрафа. До 1990 г. значительная часть штрафов взыскивалась по решению административных комиссий при местных советах народных депутатов. Это мешало осуществлению принципа неотвратимости наказания, снижало авторитет и эффективность работы инспекций. Так как действовавший порядок порождал волокиту, зачастую упускались сроки применения санкций.
В настоящее время право взыскания штрафа, в зависимости от вида земельного правонарушения, отнесено к компетенции целой системы специально уполномоченных органов.
Согласно статье 554 КоАП РК к компетенции уполномоченного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов относятся рассмотрение и применение штрафов практически по всем основным видам земельных правонарушений, имеющих экологическую направленность (статьи 240, 241, 242, 245 и другие статьи КоАП РК). Кроме того, к ведению уполномоченного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов отнесены некоторые специальные составы административных правонарушений, содержание или последствия которых могут иметь и земельно-правовую направленность. К составам такого порядка, имеющимся в КоАП РК, можно отнести: нарушение права государственной собственности на недра (статья 122); нарушение320 Глава 14. Понятие и виды юридической
-_____ответственности за земельные правонарушения
требований по рациональному и комплексному использованию полезных ископаемых (статья 266); необеспечение достоверного определения количества и1 качества полезных ископаемых при их добыче и переработке (статья 269); выборочная отработка богатых участков месторождения (статья 123); нарушение правил по приведению горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее их сохранность и безопасность населения (статья 271); несоблюдение проектных решений по добыче и переработке минерального сырья (статья 264); нарушение правил размещения отходов производства и потребления, сброса сточных вод (статья 261) и т.д. Указанные нарушения могут привести: к необоснованному увеличению земельных площадей, занятых отходами; дополнительному отводу земельных участков, снятию плодородного слоя почвы и исключению их из сельскохозяйственного оборота; потере почвы; невозможности возвращения в дальнейшем отведенного земельного участка в хозяйственный оборот в соответствии с основным целевым назначением.
Правом наложения административного взыскания по указанному перечню наделены: главный государственный инспектор Республики Казахстан по охране природных ресурсов и его заместители, старшие государственные инспекторы РК и территориальные главные государственные инспекторы РК, государственные инспекторы РК, заместители территориальных главных государственных инспекторов, территориальные старшие и территориальные государственные инспекторы по охране природных ресурсов.
Центральный и территориальные органы Агентства РК по управлению земельными ресурсами рассматривают основную часть сугубо земельных административных правонарушений, предусмотренных статьями КоАП РК: 120 — нарушение установленного порядка утверждения землеустроительной документации; 121 — уничтожение межевых знаков границ земельных участков; 250 — порча земли; 251 — нерациональное использование и неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; 253 — использование земель не по целевому назначению; 254 — нарушение сроков временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; 255 — проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка; 252 — невыполнение требований природоохранного режима использования земель; • 256 — нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков; 257 — сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства; 258 — искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель.
Эти специальные составы правонарушений затрагивают установленный порядок возникновения и реализации земельных прав, а также
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 321
за земельные правонарушения
природоохранный и хозяйственный аспекты землепользования. Штрафы за их совершение налагаются руководителями республиканского, а также областных и районных территориальных органов по управлению земельными ресурсами и земельными инспекциями (статья 563 КоАП РК).
Согласно ранее действовавшему административному законодательству суды рассматривали достаточно обширный перечень земельных правонарушений. В частности, к их компетенции относились следующие категории административных правонарушений: уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям (статья 52-1 КоАП КазССР); нарушение экологических требований по охране окружающей природной среды (ч. 2, 3 статьи 54 КоАП КазССР); невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользованию (ч. 2 статьи 54-1); невыполнение требований природоохранного режима использования земель (ч. 2 статьи 55-3 КоАП КазССР); порча сельскохозяйственных и других земель (статья 55 КоАП КазССР); самовольное занятие земельных участков (статья 56-1 КоАП КазССР); сокрытие информации о наличии специального земельного фонда (статья 57-1 КоАП КазССР); искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (статья 57-2 КоАП КазССР).
Характерной особенностью указанной категории составов правонарушений, отнесенных к компетенции судей, являлось: во-первых, наличие такого квалифицирующего признака, как административная пре-юдиция — совершение деяния лицом, уже подвергавшимся в течение года административному взысканию за аналогичное деяние; во-вторых, субъекты большинства противоправных деяний — должностные лица. Из названий статей видно, что некоторые составы являлись специальными — земельными, а ряд составов — общими для всей сферы природоохранительных отношений, охватывающими и соответствующие нарушения, связанные с охраной и использованием земель.
По новому административному законодательству судьи районных и приравненных к ним судов рассматривают лишь отдельные правонарушения, посягающие на право собственности на землю и смежные природные объекты: статья 118 — нарушение права собственности на землю; статья 119 — самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель; статья 124 — нарушение права государственной собственности на воды; статья 125 — нарушение права государственной собственности на леса; статья 126 — нарушение права государственной собственности на животный и растительный мир.
Согласно КоАП РК рассмотрение отдельных специфических правонарушений, связанных с землей или способных причинить ущерб земле, относится к компетенции целого ряда специальных органов: государственной инспекции по карантину растений (статья 294 — нарушение322 Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов; статья 307 — нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками; статья 309 — нарушение правил по борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками); государственного санитарного надзора (статья 323 — нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичес-ких правил и норм); уполномоченных органов по водным ресурсам (статья 276 — нарушение правил охраны водных ресурсов); уполномоченное го органа в области лесного, рыбного и охотничьего хозяйства (статья
125 -- нарушение права государственной собственности на воды; статья
126 — нарушение права государственной собственности на леса; статья 282 — незаконное использование участков лесного фонда; статья 286 — нарушение сроков возврата временно занимаемых участков лесного фонда; статья 292 — нарушение установленного порядка отвода и таксации лесосек; статья 298 — незаконная охота, рыболовство, пользование животным миром) и др.
Некоторые административные проступки в этой сфере одновременно относятся к компетенции двух и более органов. Например, административный проступок по статье 124 КоАП РК — самовольный захват объектов, одновременно нарушающий право собственности на землю водного фонда, может быть рассмотрен как судьей, так и уполномоченными органами по водным ресурсам.
Административная ответственность охватывает широкий круг противоправных деяний земельной сферы. Вместе с тем, в отношении достаточного числа земельных правонарушений еще не установлена ответственность и не предусмотрены санкции. В качестве примера можно сказать о таком нарушении, как незаконное прекращение, ограничение, приостановление вещных прав на землю, включая изъятие и конфискацию земельных участков, которое почему-то не выделено в качестве самостоятельного состава земельного правонарушения ни в административном, ни в уголовном законодательстве. Оно не охватывается конструкцией специального состава уголовного законодательства — нарушение вещных прав на землю (статья 186 УК РК). Только в единичных случаях нарушение вещных прав на землю может повлечь уголовную ответственность лишь как результат злоупотребления должностными полномочиями, самоуправства, вынесения заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта (статьи 307, 327, 350 УК РК). Между тем указанное нарушение имеет свой особый объект воздействия, представляет достаточно серьезный способ посягательства на права и законные интересы субъектов земельных правоотношений, а также на основы управления земельным фондом.
Отдельные составы проступков, ранее предусмотренные в КоАП КазССР, не включены в действующее административное законодатель-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность 323
за земельные правонарушения
ство, поскольку они утратили свое регулятивное значение в связи с радикальными изменениями в земельных отношениях и напрямую противоречили Конституции РК, Указу "О земле" и Закону "О земле" (статья 48 КоАП КазССР — нарушение права исключительной собственности республики на землю). Вместе с тем, исключение некоторых составов из законодательства представляется не совсем целесообразным (статьи 55-4 — размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель; 54-1 — невыполнение предписаний и требований по охране окружающей природной среды и природопользованию; 57-1 — сокрытие информации о наличии специального земельного фонда и другие статьи КоАП КазССР). Они имели повышенную превентивную направленность в отношении целого ряда земельных правонарушений, серьезно влияющих на качество земель и установленный порядок управления земельными ресурсами.
Законодательством установлен определенный процессуальный порядок применения мер административной ответственности. Он включает регламентацию сбора доказательств, участия заинтересованных лиц в административном процессе, определяет место, сроки и порядок рассмотрения административных дел, правила обжалования наказания и т.д. (статьи 575—695 КоАП РК) согласно установленным процессуальным нормам.
Общим правилом является обязательность возбуждения производства по каждому факту административного правонарушения и привлечения виновного к ответственности. Одновременно предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения (статья 68 КоАП РК).
Исходя из этого можно утверждать, что административная ответственность за земельные правонарушения, как правило, имеет императивный характер.
Закон также оговаривает особые случаи, исключающие производство по делу об административном правонарушении и соответственно исключающие административную ответственность: отсутствие события административного правонарушения; недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста; невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренных законом сроков; наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыс-324 Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
кания, неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении; наличие возбужденного по данному правонарушению уголовного дела; смерть лица, в отношении которого было
начато производство по делу.
Согласно Положению о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденному постановлением Правительства РК от 19 февраля 1997 г. № 235, органы государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией налагают штрафы за нарушение земельного законодательства в административном порядке не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — в 2-месячный срок со дня его обнаружения.
Конкретный размер штрафа определяется в пределах установленной санкции с учетом личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения виновного, а также обстоятельств, определяющих степень тяжести совершенного проступка.
КоАП РК предусматривает добровольный и принудительный порядок исполнения постановлений о наложении административного штрафа. Штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. При невозможности уплаты штрафа в установленные сроки судья, орган (должностное лицо), вынесшие постановление о взыскании штрафа, вправе отсрочить исполнение постановления на срок до одного года. Законом предусматривается также возможность рассрочки уплаты штрафов на срок до трех месяцев (статья 701 КоАП РК). По истечении сроков добровольной уплаты административного штрафа в действие вступает механизм принудительного исполнения постановления о наложении штрафа на физических и юридических лиц. Принудительное взыскание штрафа осуществляется в судебном порядке (статьи 708, 709 КоАП РК). Если лицо, подвергше

Комментарии Вконтакте:

“ Информация ”

Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.